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南京给5000种权力细化量化 明确“可以干的”事项

来源:新华网|2015-06-01 17:29:27
摘要:这意味着,今后罚款的额度、拘留的天数、扣押的期限,会变得“不好商量”或“没得商量”。

6月1日起,南京市所有行政执法部门将在半年内对全部执法权力进行量化、细化并公布实施。这意味着,今后罚款的额度、拘留的天数、扣押的期限,会变得“不好商量”或“没得商量”。

根据新近公布的《南京市规范行政执法裁量权规定》,南京行政权力清单上的10种行政权力,包括处罚、许可、强制、征收、征用、奖励、确认,共5000余项权力事项,全部制定全市统一的行政执法裁量权基准,即对执法权逐一建立具体的细化标准,赋予裁量权明确的法律效力,一把尺子量到底,克服裁量的随意性,抑制权力寻租,同一案情,只能有相同的处理结果。

执法不公和随意执法,问题突出。规范执法裁量权,各地都在推进。南京市法制办介绍,多数省市仅对行政处罚的裁量权进行细化,而南京将政府部门所有行政执法权量化、细化,作为办案依据,此举开了全省先河。

自由裁量权的弹性空间有多大?

南京市环保局法规处处长石勇说,法律赋予行政机关及执法人员一定程度自由处罚的权力,不少污染案处理中,处罚结果可能相差数倍甚至数十倍金额。像《水污染防治法》对超标排放的处罚,是责以限期治理,处以缴纳排污费数额2倍以上5倍以下的罚款,处罚便有了弹性空间。在现行环保法规中,处罚金额自由裁量幅度较大,低则100元以上1000元以下,高则10万元以上100万元以下;罚款倍数最低1倍,最高5倍;罚款比例最低的10%以下,最高的50%以下。处罚方式有近40项,如对水污染的处理,除限期改正、罚款,还有停产整顿、停业关闭、移交司法机关追究刑责,采用哪种方式,都有弹性。

省内一家民营企业负责人介绍,公司一名新聘员工没签劳动合同,人社部门查处,按法律条款,可处500元至2万元罚款,结果执法人员罚2万元。企业对处罚不服,申请行政复议,结果败诉。法院对行政诉讼案的判定,只是合法性审查,只要行政部门执法不违法,都支持原判结果。

“罚几百,还是罚几万,全凭他一支笔,这是法律允许的,你一点办法没有。”上述负责人说,即便企业不违法,执法人员常上门检查,也让企业吃不消。最近,工商部门就多次上门检查发票,对企业餐饮报销发票提出质疑,认为企业靠请客户吃饭,争取订单,搞不正当竞争。他只得四处找人,“努力协调”。

省内一位环保设备生产商直言,最懂法的就是执法部门,怎么处罚他们都不违法。他刚缴完一笔罚款,起初,执法人员要罚500万元,拖了4个月,最后罚了10万元,两种结果都合法。他感慨,企业有法务部,有专家顾问,但最终还是靠关系。这位在市场摸爬滚打30年的民企老总抱怨,疏通人脉、维持关系耗费大量精力。他总结出两条:尽量不违法;逢庙就烧香磕头。

高弹性的行政处罚权影响环境管理,为确保结果公正,南京环保局6年前即启用行政处罚裁量辅助决策系统,执法人员按表格要求调查、取证、检测,最终处罚权交给电脑。所有处罚案件上网公布,人人可查。

去年以来,南京处理6起超标排放案,罚款无一相同,最少的南京高欣水务有限公司,罚了12.3万元,最多的中石化扬子石油化工有限公司,罚了24万元。对此,无人提出异议,因为罚多少都是电脑算出来的,而非人为决定。南化公司多次受到环保部门查处,公司安环处处长唐世发说,每次查处,执法人员都把现场笔录、现场照片、相关检测数据输入办案系统,系统自动生成处罚结果,大家心服口服,用不着找人疏通关系。

一套较为完备的处罚决策软件,背后是对成百上千种违法情况的分析总结,工作量巨大。南京市公安局启动赌、毒、娼案件网上处理,输入违法人和违法事实,网上办案系统自动生成处罚结果。南京后宰门街道派出所教导员刘宁介绍,以前,基层派出所自由裁量权不小,不少案件,能罚款了事,也能关你15天;而现在,是罚款500元,还是拘留15天,不是领导,而是电脑告诉你。

大多数行政处罚权是通过分档、分级,减少裁量空间。按《南京市容管理条例》,建设单位无许可处置渣土,可处以3万元以上、30万元以下罚款。该市鼓楼区行政执法大队大队长章晓勇说,这么大的处罚空间,极易导致权力寻租。去年,南京城管在3万元和30万元之间,以10万元、20万元为界,分成4个罚款等级,倒土多,罚款就多,减小自由裁量的空间。

【专家视点】

我国立法相对集中在国家层面,而国家立法强调原则,使用大量定性标准,如“可以”“从重”“从轻”“根据不同情节”“根据所造成的危害后果给予处罚”,执法缺乏量化尺度,自由裁量空间大,导致执法权滥用。南京建立全覆盖的自由裁量权基准,解决法定授权如何公正执行,对依法行政具有现实针对性。

——南京大学法学院教授王太高

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